A qualificação dos defensivos como insumos agropecuários, a LC 214 e os limites do controle judicial sobre a política fiscal
Poucos temas mobilizam tanto o debate público quanto o uso dos defensivos agrícolas. De um lado, grupos e personalidades possuem preocupações legítimas com impactos ambientais e riscos à saúde humana; de outro lado, existe a necessidade de manutenção da produtividade agrícola e da segurança alimentar em escala nacional e internacional, especialmente em um país cuja economia possui forte base agropecuária.
Foi nesse contexto que chegaram ao Supremo Tribunal Federal as ADIs 5.553 e 7.755[1], questionando a constitucionalidade de benefícios fiscais concedidos à comercialização de defensivos agrícolas, notadamente reduções de base de cálculo de ICMS (Convênio 100/97) e desonerações de IPI.
As ações foram julgadas improcedentes ao final de 2025, com a manutenção dos benefícios fiscais, considerados constitucionais pela Corte.
Embora o caso tivesse como objeto regimes específicos de ICMS e IPI, seus efeitos não se restringem ao passado normativo, dialogando diretamente com o novo desenho constitucional inaugurado pela Reforma Tributária na EC 132/2023[2], que passou a prever regimes diferenciados para os insumos agropecuários no âmbito do IBS e da CBS, posteriormente disciplinados pela Lei Complementar 214/2025[3].
Ações Direta de Inconstitucionalidade 5.553 e 7755
Cumpre destacar, desde logo, que as ações não questionavam a autorização regulatória dos produtos nem a legalidade de sua comercialização. O ponto central era outro: saber se a concessão de benefícios fiscais a defensivos agrícolas violaria princípios como capacidade contributiva, seletividade, proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à saúde.
A linha majoritária do Tribunal partiu de uma premissa metodológica clara, enfatizada pelo Min. Cristiano Zanin:
“(…) nós não estamos aqui discutindo o uso de agrotóxico, mas a possibilidade de uma política fiscal específica para esses produtos.”
Assim, a análise deveria se limitar à verificação de eventual incompatibilidade direta entre o regime fiscal estabelecido e os comandos constitucionais enfocados.
A votação iniciou-se em plenário virtual, mas, após pedido de destaque do Min. André Mendoça, o caso foi julgado em sessões presenciais (registradas no Youtube[4]).
A divergência, que restou vencedora, foi aberta, na sessão presencial, pelo Min. Cristiano Zanin[5], que foi acompanhado pelos Ministros Gilmar Mendes, Alexandre de Moares, Luiz Fux, Dias Toffoli e Nunes Marques.
Possivelmente um dos pontos mais relevantes do voto do Min. Zanin tenha sido a qualificação expressa dos defensivos como “insumo técnico imprescindível à agricultura contemporânea”.
Foi afirmado:
“a política fiscal de exonerar agrotóxicos não visa propriamente estimular ou desestimular o seu consumo, mas sim, reconhecendo a sua natureza de insumo técnico imprescindível à agricultura contemporânea, objetiva reduzir custos de produção alimentar, evitando aumentos expressivos nos preços pagos pelos consumidores brasileiros e mantendo a competitividade internacional do país.”
Esse trecho revela três fundamentos estruturais:
O Min. Luiz Fux destacou que os defensivos são necessários para controlar pragas, aumentar a produtividade e atender à demanda populacional, integrando uma política agrícola voltada à garantia do direito à alimentação.
Já o Min. Gilmar Mendes acrescentou que seria “de imensa ingenuidade” supor que a revogação dos benefícios seria absorvida pelos grandes agentes econômicos, ressaltando que, em última instância, o custo tributário recairia sobre o consumidor final, adquirente dos alimentos produzidos com uso dos defensivos.
Enquanto o Min. Luiz Fux articulou a discussão com o art. 196 da Constituição (direito à saúde), destacando que políticas econômicas podem igualmente ser instrumentos de redução de riscos sociais, sobretudo em cenário de escassez e necessidade de segurança alimentar.
Deste modo, o julgamento pela constitucionalidade dos benefícios fiscais aos defensivos se desenvolveu sob a ótica uma política fiscal de redução dos preços dos alimentos e não pelo potencial danoso dos produtos, cujo encarecimento provocaria, este sim, efeitos perversos.
A atividade envolvendo os defensivos agrícolas é intensamente regulamentada, passando por análise técnica de três órgãos federais — MAPA[6], IBAMA[7] e ANVISA[8] — antes de sua comercialização e uso.
Segundo a maioria, eventual risco ambiental deve ser enfrentado prioritariamente por instrumentos próprios de polícia administrativa e regulação sanitária, não pela tributação como mecanismo indireto de desestímulo.
O Min. Gilmar Mendes observou, inclusive, que a supressão dos benefícios poderia gerar os seguintes efeitos adversos:
A analogia feita pelo Min. Alexandre de Moraes com medicamentos reforçou esse raciocínio: tornar um produto mais acessível não implica que quem não precisa passará a consumi-lo; significa apenas que quem necessita e antes não podia comprá-lo passa a ter acesso até mesmo ao que não deveria ter.
Os argumentos contrários invocavam o art. 225 da Constituição Federal, que abrigam o princípio da precaução e a vedação ao retrocesso ambiental, sustentando que a desoneração tributária enfraqueceria a proteção ambiental.
A maioria dos votos, contudo, não identificou violação direta ou necessária aos comandos constitucionais.
No voto do Min. Luiz Fux, a proteção ambiental foi compreendida de forma integrada à proteção da qualidade de vida humana e à segurança alimentar. O uso responsável e regulamentado dos defensivos, segundo destacou, pode contribuir para evitar perdas na lavoura, garantir qualidade e quantidade da produção e mitigar riscos.
O Min. Gilmar Mendes, destacou que não ignora os potenciais efeitos negativos de defensivos agrícolas, mas, considerando que não há alternativas eficazes e economicamente viáveis desenvolvidas até o momento, bem como, que os efeitos danosos de certo produto não retiram dele seu caráter de essencial.
A lógica adotada foi clara: o controle ambiental permanece necessário, inclusive com possibilidade de controle judicial em casos concretos (como já ocorreu em precedentes envolvendo amianto), mas isso não implica invalidar automaticamente o regime tributário diferenciado.
A Reforma Tributária promovida pela EC 132/2023 introduziu duas diretrizes constitucionais que, à primeira vista, podem parecer “tensionadas” entre si.
Por um lado, o art. 145, §3º, da Constituição, passou a prever expressamente que o sistema tributário deve observar a defesa do meio ambiente como princípio orientador; de outro modo, a própria emenda autorizou regime diferenciado para insumos agropecuários e aquícolas, com redução de alíquotas de até 60% no IBS e na CBS.
A Lei Complementar 214 regulamentou essa previsão e incluiu expressamente, em anexo, os defensivos agrícolas no rol de insumos beneficiados:
“Inseticidas, fungicidas, formicidas, herbicidas, parasiticidas, germicidas, acaricidas, nematicidas, raticidas, desfolhantes, dessecantes, espalhantes adesivos, estimuladores e inibidores de crescimento (reguladores); todos destinados diretamente ao uso agropecuário ou destinados diretamente à fabricação de defensivo agropecuário; em conformidade com as definições e demais requisitos da legislação específica.”
Além da redução de alíquota, a LC 214 prevê diferimento do IBS e da CBS em determinadas operações, inclusive importações vinculadas à cadeia produtiva.
É previsível que se levante a seguinte objeção: se a defesa do meio ambiente é princípio estruturante do sistema tributário, como justificar regime favorecido para produtos associados a potenciais riscos ambientais?
Essa crítica parte de uma leitura que pressupõe incompatibilidade automática entre proteção ambiental e tratamento tributário diferenciado, o que é um sofisma.
Contudo, a própria arquitetura da EC 132/23 demonstra que o constituinte derivado não adotou essa premissa. Ao mesmo tempo em que consagrou a defesa do meio ambiente como vetor interpretativo do sistema, preservou espaço para políticas setoriais voltadas à segurança alimentar e ao desenvolvimento agropecuário, entendimento, inclusive, citado pelo Ministros do STF nos votos das ADIs 5.553 e 7.755.
A Reforma Tributária não proibiu benefícios/incentivos fiscais a produtos ambientalmente sensíveis; ela exigiu que o sistema tributário seja interpretado de forma coerente com a proteção ambiental. Nesse cenário, eventuais tentativas de retirar o regime diferenciado por via interpretativa, ou desqualificar defensivos agrícolas como insumos agropecuários, afrontam não apenas a literalidade da Lei Complementar 214/2025, mas também a orientação fixada pelo STF[9] nas ADIs 5.553 e 7.755.
Ao reconhecer a natureza dos defensivos como “insumo técnico imprescindível à agricultura contemporânea”, o Supremo delimitou um parâmetro relevante: a análise constitucional deve considerar a função econômica do bem dentro da cadeia produtiva e da necessidade de desenvolvimento econômico sustentável.
Essa compreensão protege a previsibilidade do regime jurídico aplicável ao setor agropecuário. Para os produtores rurais, a estabilidade tributária é elemento essencial de planejamento, especialmente em atividades marcadas por sazonalidade, exposição climática e ciclos longos de investimento.
A presença simultânea do princípio da defesa do meio ambiente e do regime favorecido para insumos agropecuários no texto constitucional reformado demonstra que o sistema não opera por exclusão, mas por ponderação.
O meio ambiente não é ignorado, pois ele orienta a interpretação e a aplicação do regime. Todavia, não elimina, por si só, políticas públicas voltadas à produção de alimentos, à competitividade agrícola e ao desenvolvimento nacional.
O STF, nas ADIs 5.553 e 7.755, entendeu que esse equilíbrio institucional não foi violado pelo regime tributário diferenciado. E inclusive reforça esse entendimento no texto da EC 132/2025.
O julgamento, assim, reafirmou os limites do controle judicial sobre escolhas fiscais e evidencia a tensão — nem sempre resolvida — entre proteção ambiental, desenvolvimento econômico e segurança alimentar em uma economia constitucionalmente comprometida com ambos os valores, que muitas vezes se dá por viés ideológico e não técnico.
Samuel Jefte Vieira Cavalcanti Matias
Advogado na P&R Advogados Associados
[1] https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=5011612
[2] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm
[3] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp224.htm
[4] https://www.youtube.com/watch?v=_-T0NJIXRjc (19/11/2025);
https://www.youtube.com/watch?v=Y_RnQllwDhs (17/11/2025)
https://www.youtube.com/watch?v=zs07PLn-do0 (18/12/2025;
[5] Como o caso teve início em julgamento virtual, em primeiro momento quem abriu a divergência foi o Min. Gilmar Mendes, todavia, como o Min. Cristiano Zanin abriu a divergência na sessão presencial, ele ficou como o redator do acórdão e condutor da divergência.
[6] Ministério da Agricultura e Pecuária.
[7] Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
[8] Agência Nacional de Vigilância Sanitária
[9] Intérprete da Constituição.
