A promulgação da Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026, ao instituir o Código de Defesa do Contribuinte, introduziu no sistema tributário brasileiro um regime específico voltado ao devedor contumaz. Essa figura já existia e era tratada no ordenamento jurídico brasileiro, entretanto, a LC 225/2026 trouxe a formalização, unificação e definição objetiva, que antes dependia de normativas estaduais, municipais ou de interpretações jurisprudenciais.
O objetivo central da norma é atingir o contribuinte que não apenas deixa de pagar tributos, mas que estrutura sua atividade econômica a partir dessa inadimplência, gerando distorções concorrenciais relevantes.
De acordo com o art. 11 da LC 225/2026, considera-se devedor contumaz o sujeito passivo cujo comportamento fiscal é caracterizado pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada.
A inadimplência substancial, no âmbito federal, refere-se à existência de créditos tributários (inscritos em dívida ativa ou constituídos e não adimplidos) de valor igual ou superior a R$ 15 milhões, que representem mais de 100% do seu patrimônio conhecido (ativo total informado no último balanço). A inadimplência reiterada, por sua vez, resta caracterizada pela manutenção de débitos irregulares em pelo menos quatro períodos de apuração consecutivos ou seis alternados em um intervalo de 12 meses. Por fim, a inadimplência injustificada caracteriza-se pela ausência de motivos objetivos que afastem a configuração da contumácia.
A lei também estende essa classificação a partes relacionadas de pessoas jurídicas que tiveram o CNPJ baixado ou declarado inapto nos últimos cinco anos com débitos superiores a R$ 15 milhões. Por outro lado, contribuintes admitidos no Programa Confia (conformidade cooperativa) estão protegidos dessa qualificação enquanto permanecerem no programa.
Convém destacar, entretanto, que a diferenciação entre o inadimplente e o infrator é fundamental para a aplicação do regime do devedor contumaz, uma vez que o Direito Penal Tributário deve se restringir a condutas de maior potencial lesivo, separando o contribuinte que não paga por motivos alheios à sua vontade daquele que utiliza subterfúgios para fugir da tributação [2].
Embora a lei busque objetivar a figura do devedor contumaz por meio dos critérios antes mencionados, a classificação da inadimplência como “injustificada” confere à Administração um poder discricionário passível de ensejar responsabilizações de contribuintes que, de boa-fé, passam por crises financeiras, muitas vezes causadas por fatores conjunturais alheios à sua vontade (como circunstâncias macroeconômicas ou climáticas, por exemplo). O risco, portanto, é de que o Estado venha transformar o conceito de contumácia em uma “fórmula mágica” para incrementar a arrecadação, rotulando como infrator qualquer agente econômico que sucumba ao complexo sistema tributário nacional, sem que haja uma prova cabal de fraude ou intenção deliberada de prejudicar a livre concorrência.
Não obstante, conforme noticiado recentemente [3], a Receita Federal deve iniciar a notificação dos contribuintes enquadrados como devedores contumazes até o fim deste mês de abril. Atualmente, o total estimado é de cerca de 3,6 mil contribuintes, número que passará por revisão conjunta com a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN).
O processo administrativo para a qualificação do devedor contumaz deve observar as garantias do contraditório e da ampla defesa, iniciando-se obrigatoriamente com uma notificação prévia do sujeito passivo. Esta notificação deve ser detalhada, indicando precisamente os créditos tributários que motivam o enquadramento, bem como os fundamentos de fato e as provas que justificam a medida. Após a ciência, o contribuinte dispõe de um prazo de 30 dias para adotar uma de duas posturas: (i) regularizar sua situação, o que pode ser feito mediante o pagamento integral do débito, parcelamento, transação tributária ou pela demonstração de que possui patrimônio conhecido em valor igual ou superior à dívida; ou (ii) apresentar defesa administrativa fundamentada.
Como regra, essa defesa possui efeito suspensivo, impedindo a aplicação imediata das sanções. Contudo, a legislação prevê exceções severas para a concessão da suspensão: o efeito será negado caso existam evidências de que a empresa foi utilizada para fraude, sonegação, conluio, ou se for gerida por interpostas pessoas (“laranjas”), ou ainda se o domicílio fiscal for inexistente.
Caso o contribuinte não apresente defesa no prazo legal (sendo declarado revel) ou se seus argumentos forem indeferidos de forma definitiva, ele será formalmente qualificado como devedor contumaz por meio de um Ato Declaratório Executivo da Receita Federal ou Portaria da PGFN.
Esse enquadramento acarreta sanções que extrapolam a cobrança tradicional, visando cessar a vantagem competitiva indevida gerada pela inadimplência estratégica. Entre as consequências mais graves estão a declaração de inaptidão da inscrição no CNPJ, o impedimento de fruir de qualquer benefício fiscal (como anistias ou uso de prejuízo fiscal para quitar tributos) e a proibição de participar de licitações ou firmar qualquer tipo de contrato com a administração pública. Além disso, a nova disciplina permite que a Fazenda Nacional utilize essa qualificação para impedir pedidos de recuperação judicial ou até mesmo fundamentar um pedido de falência da empresa contumaz. Por fim, o nome do devedor e seus dados de identificação serão incluídos em uma lista pública de devedores contumazes e registrados no Cadin.
A regulamentação estabelecida pela Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF nº 6/2026 [4] tem despertado críticas entre especialistas, principalmente por consolidar uma interpretação ampliativa da inadimplência substancial. O ponto nevrálgico da controvérsia reside na inclusão, para fins de cálculo do limite de R$ 15 milhões e 100% do patrimônio conhecido, de créditos tributários que, embora constituídos, ainda estão sendo discutidos em âmbito administrativo ou judicial. Críticos argumentam que essa medida falha em cumprir a “prudência” esperada após a LC 225/2026, pois não consegue separar com clareza o verdadeiro devedor contumaz — aquele que organiza sua atividade em torno do não pagamento – do contribuinte que apenas exerce seu direito de questionar a validade de uma cobrança.
Essa configuração gera uma profunda insegurança jurídica, visto que ignora a regra elementar do Art. 151, III, do Código Tributário Nacional (CTN), que prevê expressamente a suspensão da exigibilidade do crédito tributário enquanto houver reclamações ou recursos administrativos pendentes. Ao considerar débitos com exigibilidade suspensa como evidência de contumácia, a portaria transforma o exercício regular do direito de defesa em um fator de risco regulatório e um “sinal de inadimplência”. Cria-se, assim, uma lógica distorcida na qual o contribuinte que opta por litigar administrativamente contra um lançamento que considera indevido acaba por piorar sua posição perante o Fisco, aproximando-se de uma pecha estigmatizante que deveria ser reservada apenas a modelos negociais patológicos [5].
Além do risco reputacional, a intensidade das sanções previstas – como o impedimento de propor ou prosseguir com recuperação judicial e a autorização para que a Fazenda Pública peça a falência do devedor – tensiona os limites constitucionais e aproxima o debate de temas já pacificados pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Medidas que inviabilizam a atividade econômica sob o pretexto de compelir ao pagamento do tributo são frequentemente classificadas como sanções políticas, vedadas pela Súmula Vinculante nº 70 e pelos Temas 31 e 363 de repercussão geral do STF [6].
Portanto, o êxito deste novo modelo de controle fiscal não depende apenas da arrecadação, mas da precisão do Fisco em distinguir o devedor estratégico, que utiliza a inadimplência como vantagem competitiva desleal e financiamento espúrio, do contribuinte que apenas se encontra em situação de crise ou exercendo seu legítimo direito de defesa, sob pena de converter um instrumento de moralização do mercado em um mecanismo de restrição indevida à livre iniciativa.
Jordana Lima Macarthy
Advogada na P&R Advogados Associados
Referências bibliográficas:
[1] BRASIL. Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026: Institui o Código de Defesa do Contribuinte. Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp225.htm
[2] Freitas, L. B., & Bevilacqua, L. (2018). Neutralidade Tributária no ICMS e Criminalização do Devedor Contumaz: Imposto Declarado e não Pago. Revista Direito Tributário Atual, (39), 255–270. https://doi.org/10.46801/2595-6280-rdta-39-12
[3] Villar, M. Governo federal começa neste mês a notificar devedores contumazes. Valor Econômico, São Paulo, 08 de abril de 2026. Disponível em:https://valor.globo.com/legislacao/noticia/2026/04/08/governo-federal-comeca-neste-mes-a-notificar-devedores-contumazes.ghtml
[4] BRASIL. Portaria Conjunta RFB/PGN/MF nº 6, de 26 de março de 2026. Ministério da Fazenda/Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-conjunta-rfb/pgfn/mf-n-6-de-26-de-marco-de-2026-696046658
[5] Quintanilha, G. Portaria do devedor contumaz transforma defesa administrativa em sinal de inadimplência. Jota, 04 de abril de 2026. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/portaria-do-devedor-contumaz-transforma-defesa-administrativa-em-sinal-de-inadimplencia
[6] Paciornik, D. Devedor contumaz: regulamentação administrativa e limites do novo modelo de controle fiscal. Consultor Jurídico, 05 de abril de 2026. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2026-abr-05/devedor-contumaz-a-regulamentacao-administrativa-e-os-limites-do-novo-modelo-de-controle-fiscal/
